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Régimen de Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires

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Régimen de Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires - Art. 129 Constitución Nacional
Por Marcelo Chamau


         Antes de comentar el régimen de gobierno autónomo que se le concedió a la Ciudad de Buenos con la reforma de la Constitución Nacional en el año1994, y a modo de introducción, me pareció importante introducir una acotada y breve síntesis de la misión histórica de Buenos Aires, a partir de su fundación hasta la reforma mencionada de la Constitución.


I - Santa María de los Buenos Aires

El descubrimiento de América significo para el Reino de Castilla una ambiciosa ampliación de sus dominios y como resultado, en los primeros meses del año 1536, arriba la flota de don Pedro de Mendoza, quién cumpliendo con las formalidades encomendadas funda la “Ciudad de la Trinidad, Puerto de Santa María de los Buenos Aires”; donde se construyeron improvisadas instalaciones, entre las que se contaban cuatro iglesias, una casa para el adelantado y numerosas chozas de barro y paja para la tripulación.
El despliegue fundacional de la ciudad duro no más de cinco años, momento en que se decide abandonar el lugar, por los constantes conflictos con los nativos. Recién más de cuatro décadas después, el 11 de junio de 1580 Juan de Garay es quién funda definitivamente la ciudad de “Buenos Aires”.
En el plano trazado por Juan de Garay, la ciudad estaba formada por unas quince cuadras, de sur a norte, y por nueve de este a oeste. Juan de Garay se asignó el solar que hoy ocupa el Banco Nación, el puerto comercial se encontraba en la Boca y en la Plaza Mayor- hoy Plaza de Mayo - se concentraban las actividades comerciales, políticas, sociales y religiosas.
La Ciudad de Buenos Aires, desde entonces comprendió su misión histórica; tuvo que afrontar los dos primeros siglos situaciones de extrema necesidad y pobreza, pudiendo atravesar tales circunstancias por las estrechas vinculaciones comerciales con el Brasil e incluso por el contrabando, que surgió frente a las duras reglas monopólicas españolas.
Recordemos que los Reyes eran el centro de toda la organización política y gobernaban las posesiones en América a través de autoridades que se denominaban residentes y en ellas se encontraban los Adelantados[1], Virreyes[2], Capitanes Generales[3], Gobernadores[4], Intendentes[5], Consulados[6], Cabildos[7] y Audiencias[8].
Buenos Aires beneficiado por su posición geográfica se convirtió en el paso obligado para Chile, Potosí y hasta el Alto Perú; muy pronto fue designada sede de la Gobernación del Río de la Plata en el año 1617 y por el año 1776 fue destinada como Capital del Virreinato del Río de la Plata, que incluía al Alto Perú en su jurisdicción y en 1783 se creaba la Real Ordenanza de Intendentes que fijo la constitución política y administrativa del Virreinato del Río de la Plata, dividiéndola en ocho intendencias.
El Consulado de Buenos Aires con jurisdicción en todo el Virreinato se instaló recién en 1794. Después de las Invasiones Inglesas, Buenos Aires alcanzó prestigio frente a las otras ciudades, fue así que, en el Cabildo Abierto se originó el primer Gobierno Patrio el 25 de mayo de 1810.
La conducción centralista fue originando reacciones en el resto del país, así fue naciendo el federalismo como única solución posible a los graves problemas políticos, económicos, sociales y jurídicos entre las regiones y las provincias, que comenzaron a formarse después de la Batalla de Cepeda de 1820 en el período de la secesión nacional.
Se firmaba el 31 de mayo de 1852 el tratado de San Nicolás de los Arroyos, poniendo fecha para que se instalara en Santa Fe el 20 de noviembre de 1853 el Congreso General Constituyente que sancionó la Constitución de 1853; constitución que fijaba como Capital a la Ciudad de Buenos Aires y en su art. 3, decía: “Las autoridades que ejercen el gobierno federal residen en la Ciudad de Buenos Aires, que se declara Capital de la Confederación por una ley”. Como antecedente puedo mencionar que el Presidente de las Provincias Unidas del Río de la Plata Bernardino Rivadavia, por ley había establecido que la Ciudad de Buenos Aires era la Capital del Estado.
La Confederación, ante la imposibilidad fáctica de fijar la Capital en Buenos Aires, la situó en la ciudad del Paraná. Pero los conflictos entre la Provincia y el Gobierno Nacional continuaron, hasta que en la Batalla de Cepeda en 1859, las fuerzas de Urquiza derrotaron a las de Mitre y, celebrado el Pacto de San José de Flores, se reunió la Convención ad hoc que incorporó las modificaciones constitucionales propuestas por la Convención Provincial que habían sido objeto de reserva por Buenos Aires, entre ellas se modifico el art. 3, que quedo redactado de esta manera: “Las autoridades que ejercen el gobierno federal residen en la Ciudad de Buenos Aires, que se declara Capital de la República por una ley especial[9] del Congreso, previa cesión hecha por una o más Legislaturas provinciales del territorio que haya de federalizarse”. Hecha la reforma, se integra Buenos Aires y reconoce la Constitución Nacional (1853/60).
Pero las autoridades nacionales siguieron con problemas al tener su sede en la Ciudad de Buenos Aires. No se pudo lograr la cesión de la ciudad por la Legislatura bonaerense y como resultado se tuvieron que sancionar leyes de compromiso para permitir dicho asentamiento en carácter de “huésped” para el Gobierno Federal.
Hasta que llego el momento en que se definiera el asunto de la Capital, se sucedieron varios intentos por establecer la Capital en otras ciudades; como en el año 1868 una ley que declaraba Capital a la ciudad de Rosario, ley que fuera vetada por el Presidente Mitre; en el Año 1869 un ley que intentaba declarar Capital a una ciudad cercana a Villa María en la provincia de Córdoba y en el año 1871 otra ley que insistió en establecer la Capital en la ciudad de Rosario, leyes que fueron vetadas por el Presidente Sarmiento.
En 1880 la cuestión de la Capital alcanzó su punto culminante, se habían enfrentado el Presidente D. Nicolás Avellaneda, con las tropas de Carlos Tejedor, Gobernador de Buenos Aires y el 26 de noviembre de 1880, la legislatura prestó conformidad a la cesión del territorio, asumiendo el Estado Nacional la deuda externa de la provincia, como pago de aquella cesión.
El Congreso de la Nación con quórum estricto, el 21 de septiembre de 1880 sancionó la Ley 1029[10], que federalizaba a la Ciudad de Buenos Aires, estableciendo:

Art. 1 Declárese Capital de la Republica el municipio de la Ciudad de Buenos Aires, bajo sus límites actuales y después que haya cumplido el requisito constitucional de que habla el art. 8 de esta ley.
Art. 2 Todos los establecimientos y edificios públicos situados en el municipio quedarán bajo la jurisdicción de la Nación, sin que los municipales pierdan en esto su carácter.
Art. 3 El Banco de la Provincia, el Hipotecario y el Monetario permanecerán bajo la dirección y propiedad de la provincia, sin alteración en los derechos que a ésta corresponden.
Art. 4 La provincia mantendrá igualmente la administración y propiedad de sus ferrocarriles y telégrafos, aunque empiece su arranque en el municipio de la ciudad, conservando asimismo la propiedad de los demás bienes que tuviese en él.
Art. 5 La Nación tomará sobre sí la deuda exterior de la provincia de Buenos Aires, previos los arreglos necesarios.
Art. 6 El gobierno de la provincia podrá seguir funcionando sin jurisdicción en la Ciudad de Buenos Aires, con ocupación de los edificios necesarios para su servicio, hasta que se traslade al lugar que sus leyes designen.
Art. 7 Mientras el Congreso no organice en la Capital la administración de justicia, continuarán desempeñándola los juzgados y tribunales provinciales con su régimen presente.
Art. 8 Esta ley regirá una vez que la Legislatura de Buenos Aires haya hecho cesión competente, prestando conformidad a sus cláusulas, con arreglo a lo dispuesto en el art. 3 de la Constitución Nacional.

Así, la ciudad fue separada de la provincia de Buenos Aires y se estableció como Capital Federal, residencia de las autoridades nacionales; se separó lo porteño de lo bonaerense. Y en el año 1972 se dicta la Ley 19.987[11] “Ley orgánica de la Municipalidad de Buenos Aires”, sistema que rigió hasta 1994.
En la Constitución Nacional (en adelante CN) se creaba una jefatura local a cargo del Presidente de la Republica (ex art. 86 inc. 3 CN) que delegaba en un intendente municipal, y el Congreso de la Nación ejercía una legislación exclusiva en la Capital federal (ex art. 67 inc. 27 CN) que delegaba en el consejo deliberante. La Capital Federal constituía un distrito político que se diferenciaba de las provincias por que no se le daba una constitución, ni tampoco creaba sus instituciones, no había gobernador, ni legislatura como si había en las provincias. Sin embargo poseía un sistema especial de distrito electoral para la elección de Presidente, Vice-Presidente, Diputados (ex art. 37 CN) y Senadores (ex art. 46 CN).
Y a partir de la reforma de la Constitución Nacional en 1994, la Ciudad de Buenos Aires adquirió su propia identidad, su situación jurídica había variado, resultado del art. 129 y normas concordante de la Constitución de la Nación.

II - El art. 129 de la Constitución Nacional

Después de la reforma del ´94 el status jurídico de la Ciudad de Buenos Aires vario frente a una disposición especial introducida a la Constitución, que concedió a la Ciudad de Buenos Aires un régimen de gobierno autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción en su art. 129 de la CN[12], Título Segundo, llamado Gobiernos de Provincia.
Y atento a la redacción de esta disposición y a su posterior adecuación a la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires de 1996 (en adelante CCABA), se puede referir brevemente a ella, en cuatro momentos: 1) acerca del régimen de gobierno autónomo; 2) de las facultades propias de legislación y jurisdicción, de la ley que garantiza los intereses del Estado Nacional; 3) de su jefe de gobierno y 4) del dictado de su estatuto organizativo.

1) Respecto de su régimen autónomo pareciera indicarnos que la voluntad de la Convención constituyente de 1994 no fue la de instituir a la Ciudad de Buenos Aires como una nueva provincia de la Nación, así en la Ley 24.309[13] declarativa de la necesidad de reforma, establecía que: la ciudad será dotada de un “status constitucional especial”, reconociéndole autonomía. Este nuevo status ha generado, en su momento, la existencia de un complejo debate sobre la naturaleza[14] del mismo. La Corte Suprema de Justicia de la Nación (en adelante CSJN), por ejemplo, en algunos fallos[15] declara que la Ciudad de Buenos Aires no reviste el carácter de provincia, negando a los vecinos de la ciudad la correspondiente instancia originaria del Tribunal, conforme al art 116 y 117 de CN. Según las decisiones contenidas en los fallos de la Corte, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires no sería un sujeto de la relación federal.
La mayoría de la doctrina ubica a la Ciudad de Buenos Aires como intermedio entre el status de los municipios y el de las provincias. “Por ello se afirma que se está en presencia de un nuevo sujeto de Derecho Público, diferente al Estado Federal, a las provincias y a los municipios”[16].
Tampoco es posible sostener que su status responde a un municipio y a modo de ejemplo se puede citar las disposiciones de la CN, donde se desprende este alcance autónomo de la ciudad: de los arts. 44, 45 y 54 de la CN de la representación de la ciudad en la Cámara de Senadores y en la Cámara de Diputados; el art. 75 inc. 2 de la CN interviene en la distribución de la coparticipación impositiva con la Nación y las Provincias y de la representación en el organismo fiscal federal; los arts. 75 inc. 31 y 99 inc. 20 de la CN que faculta al Gobierno Nacional a disponer la intervención federal a una Provincia o a la Ciudad de Buenos Aires y el art. 124 de la CN la creación regional para el desarrollo económico y social y que podrá celebrar convenios internacionales.
Al respecto cabe agregar que, independientemente de su condición actual de Capital Federal, las atribuciones conferidas por la CN a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, no depende de que ésta sea o no Capital Federal de la República. Si se transfiriera la Capital a otro ámbito territorial, la Ciudad de Buenos Aires no perdería su autonomía y la provincia de Buenos Aires no podría reivindicar el territorio que oportunamente cedió; como tiene dicho la CSJN “…los acuerdos celebrados entre la provincia de Buenos Aires y la Nación con motivo de la federalización de la Ciudad de Buenos Aires como Capital de la República, fueron definitivos e inhabilitan a dicha provincia para iniciar acciones a título de antigua propietaria del municipio y con motivo de la cesión que de él se hizo”- Fallo( 114:315).
Bidart Campos: “Por supuesto que la autonomía de la ciudad no tiene la preexistencia histórica de las catorce provincias que en 1853/60 dieron origen a nuestro estado federal, pero aún así, al emanar de la constitución federal a través del art. 129 de la CN, exhibe suficiente capacidad para habilitar la organización de las instituciones locales”[17].
“Cabe preguntarse por qué los constituyentes del '94 no optaron por la solución más sencilla de otorgar directamente la calidad de "Provincia" a la Ciudad de Buenos Aires, si en definitiva se le dio un status similar. Sólo ellos conocen la respuesta, pero cabe suponer que por lides políticas se resolvió de la manera en que se hizo, para compatibilizar la situación con el hecho de que la ciudad seguiría siendo la Capital de la Nación”- (Héctor Sabelli).
Con el fin de despejar cualquier duda interpretativa al respecto, el 2 de agosto de 1996, la Asamblea Constituyente resolvió en uno de sus primeros actos, declarar la "autonomía plena" de la Ciudad de Buenos Aires[18].

2) Las facultades propias de legislación y jurisdicción asignadas por mandato supremo, fueron cercenadas por la Ley 24.588[19]Ley Cafiero” (en alusión al autor del proyecto) que, de manera mediata limita la plena autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, tema que voy a tratar con un poco más de detenimiento al final del trabajo. El Congreso dictó en 1995 ésta ley para garantizar los intereses del Estado Nacional en la Ciudad de Buenos Aires, mientras esta sea Capital de la República. Y así en su art. 8 expresamente limita sus facultades jurisdiccionales[20], reconociéndole que entenderá únicamente en materia de vecindad, contravencional y de faltas, y contencioso administrativa y tributaria locales.
Por otra parte la Ley 24.620[21] “Ley Snopek” dictó que será nulo y de nulidad absoluta todo aquello que sancione la Asamblea Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires, que implique la derogación o modificación de disposiciones constitucionales, de la Ley 24.588 y de la presente ley.
La primera limitación entre el gobierno Federal y la Ciudad de Buenos Aires tuvo lugar en el año 1997 en el caso “Gauna”, ocasión en que la CSJN expresó que: “el estatuto organizativo de la Ciudad de Buenos Aires no pudo otorgar a las normas de la ciudad un alcance más amplio que el conferido por los constituyentes nacionales y en tal sentido dicho alcance fue delimitado por las Leyes 24.588 y 24.620” (320:897).

3) La Constitución Nacional llamó al titular del Poder Ejecutivo local “Jefe de Gobierno” y no Gobernador, configurando un ejemplo más de este nuevo sujeto de Derecho Público. El 30 de junio de 1996[22] se convocó a elecciones para elegir al jefe de gobierno de la ciudad y como resultado del escrutinio fue electo el Dr. Fernando de la Rúa para ocupar la jefatura del gobierno y como vice el Dr. Enrique Olivera. De esta manera los porteños pudieron elegir por primera vez, directamente a sus representantes.

4) El art. 129 de la CN también dispuso, que el congreso de la Nación convocará a los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el estatuto organizativo de sus instituciones. Los representantes fueron convocados el mismo día de las elecciones para el Jefe de Gobierno, el 30 de junio de 1996, para la sanción del estatuto de la ciudad; punto inicial que trajo la creación de un ordenamiento jurídico, y por consiguiente también social, que puso las condiciones externas para la tutela, el desarrollo y perfeccionamiento de la persona humana.
El alcance del estatuto organizativo a sancionar genero diferentes interpretaciones: algunos autores entendieron que se estaba frente a un estatuto que organizaría sólo la estructura del poder y la de sus respectivos órganos; análisis que entiendo no adecuarse a las necesidades moderna de un destino progresista y a una cabal interpretación integral del ordenamiento constitucional, y otros autores que al respecto es claramente oportuno exponer lo dicho por el Dr. Bidart Campos “Conviene recordar que alguna teoría impugnatoria de la constitución porteña de 1996 dio por supuesto que el Estatuto Organizativo previsto por el art. 129 de la CN, solamente podía establecer la estructura del poder y de sus órganos, con la triple división que formula esa norma. No dudamos que con una evidente visión reduccionista, aquella opinión incurría en el tremendo error de imaginar que un “estatuto” que “organiza” la estructura de poder debe dejar fuera de sus previsiones el modo situacional de las personas que forman la sociedad y, por ende, sus derechos, que son el eje de la convivencia democrática…[23]
La Ciudad de Buenos Aires como nuevo sujeto de Derecho Público al que la Constitución Nacional le ha asignado una fisonomía especial, da la dimensión adecuada para que la ciencia del derecho constitucional delineé la organización jurídica de la ciudad conforme a una verdadera estructura con fin social, y así, los representantes calificaron a su reunión de “Convención Constituyente”[24], oportunidad en que promulgaron una Constitución como Estatuto Organizativo de la Ciudad de Buenos Aires, y dieron a su jefe de Gobierno el título indistinto de Gobernador. La convención le ha dado así, una extensión mayor que a la prevista por el art. 129 de la CN, que se ve reflejado en el texto de la Constitución Porteña.


Fuente: Blog  Marcelo Gustavo Chamau
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[1] Los Adelantados constituyeron la primera forma de autoridad en América, se le habían concedido funciones gubernativas, militares y judiciales, entre otras.
[2] Los Virreyes fueron los funcionarios de mayor jerarquía y personificaban al rey, tenía funciones amplísimas, entre las cuales estaban las judiciales y algunas de ellas fueron las de asistir a los juicios de residencia, las de ejercer el control sobre los organismos judiciales, juzgar a los indios con el asesoramiento de un oidor o letrado, resolver cuestiones de competencia entre tribunales civiles y eclesiásticos.
[3] Los Capitanes Generales tenían facultades similares al Virrey; pero en territorios más reducidos.
[4] Los Gobernadores eran funcionarios que ejercían facultades de gobierno y judiciales en divisiones territoriales menores delimitas dentro de los virreinatos.
[5] Por mandato de Carlos III se organizaron en América las intendencias, que como resultado los virreinatos se dividieron en provincias llamadas intendencias. Las funciones de estos intendentes estaban clasificadas en funciones de justicia, policía, hacienda y guerra.
[6] El Consulado actuaban, entre otras, como tribunal de justicia para resolver cuestiones comerciales.
[7] El Cabildo era un órgano de gobierno local, fue el más importante en la protección y defensa de los intereses locales y en la representación de las opiniones de los vecinos; era un organismo colegiado integrado por alcaldes y regidores, por ejemplo: los alcaldes desempeñaban funciones judiciales entendiendo en asuntos civiles y criminales.
[8] Las Audiencias Reales, fue el más alto cuerpo, en América, para la administración de justicia; en ciertos casos entendía como tribunal de primera instancia en asuntos civiles y criminales, conocía también como tribunal de apelación de las sentencias de los gobernadores, virreyes, intendentes, consulados y alcaldes.

[9] Ley N° 1029, 21 de septiembre de 1880.-
[10] Ley N° 1029 – Adla, Complemento, 1850-1880, 1188.

[11] Ley N° 19.987 – Adla, XXXII – D, 5222.

[12] Art. 129 de la CN - La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad. Una ley garantizará los intereses del Estado Nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea Capital de la Nación. En el marco de lo dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el estatuto organizativo de sus instituciones.
[13] Ley N° 24.309 – Adla, 1994, A 89
[14] María Gabriela Ábalos: Síntesis sobre la definición de la naturaleza de la ciudad, para Badeni, Franco y Laplacette estamos ante una “Ciudad Autónoma” ; Quiroga Lavie una “Ciudad Estado” de nivel provincial; Dromi una “Semiprovincia “; Argüello “Status jurídico excepcional”; Bidart Campos “Entidad sui-generis de descentralización territorial, políticamente autónoma”; Sabsay “Persona de Derecho Publico de existencia necesaria”; Natale “ Autonomía Municipal”, entre otras-ver fuente en: Derecho Constitucional, Varios autores, Universidad, 2004 p. 752.
[15] La Corte en Fallo (JA 2001-III-73) dijo:   “…acerca de si la ciudad es o no una provincia. Esta Corte ha juzgado que no cabe equiparar "el status jurídico especial" del que goza la Ciudad Autónoma de Buenos Aires conforme con lo establecido en el art. 129 de la CN. y en la cláusula transitoria 7ª, con la autonomía provincial en los términos que la ha entendido desde sus inicios esta Corte y que implica decidir "con entera independencia de los Poderes de la Nación, sobre todo lo que se refiere a su régimen, su progreso y bienestar interno". Por otra parte, cabe señalar que no existe atisbo alguno en el texto de la Constitución Nacional que autorice a calificarla como tal, pues siempre se la menciona como una entidad distinta y separada” Otros fallos "Juan B. Cincunegui v. Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires"- "Fisco Nacional s/pedido de avocación" y "Rodríguez, Héctor y otros v. Provincia de Buenos Aires y otros s/daños y perjuicios".
[16] Alberto Dalla Via, Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, Bs. As., Belgrano, 1996, p. 11.
[17] Germán J. Bidart Campos, Instituciones de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, La Ley, 2001, p. 25.
[18] Declaración de autonomía de la Asam­blea Constituyente de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2 de agosto de 1996 Resuelve:
Artículo 1.- Declarar que esta Asamblea Constituyente no conoce otros límites para su labor que no sean los que surgen de la Constitución Nacional (artículo 129 y concordantes).
Artículo 2.- Rechazar por inconstitucional las limita­ciones impuestas a la plena autonomía de la Ciudad de Buenos Aires por las leyes N° 24.588 Y N° 24.620 en cuanto impongan restricciones al régimen de gobierno autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción establecidas en la Constitución Nacional.
Artículo 3.- Reivindicar la facultad de esta Asamblea Constituyente para fijar los modos y plazos de la convocatoria a elecciones legislativas de la ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Artículo 4.- Dirigirse al Congreso de la Nación solicitando la urgente modificación de la ley N° 24.588 de garan­tía de los intereses del Estado Nacional, a fin de garantizar a la Ciudad de Buenos Aires la plena autonomía que establece el artículo 129 de la Constitución Nacional.
Artículo 5.- De forma.
[19] Ley N° 24.588 – Adla, LV – E4, 1995, E-, 5921.

[20] en su art. 6, establece que el Estado Nacional y el Gob. Local celebrarán convenios relativos a la transferencia de organismos, funciones, competencia, servicios y bienes.
[21] Ley N° 24.620 – Adla, LVI – A, 1996, A-56.
[22] “Ley Snopek” en alusión al autor del proyecto, convocó al los habitantes a que elijan jefe y vice y conjuntamente a la elección de los sesenta representantes encargados de dictar el estatuto organizativo.
[23] Germán J. Bidart Campos, Instituciones de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, La Ley, 2001, p. 25.
[24] En la Ciudad de Buenos Aires en la Sala A-B del Centro Cultural General San Martín, a las 11 y 53 del 19 de junio de 1996, se da por iniciada la celebración de la convención constituyente. Que en sus palabras iniciales se deja marcado el camino y el rumbo de hacer de la Ciudad de Buenos Aires un Estado Autónomo y de organizar institucionalmente a una de las ciudades más grande del mundo.

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